بودجه فاوا امسال 43 درصد رشد

به گزارش عصر ارتباط، دفتر مطالعات ارتباطات و فناوری‌های نوین مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، لایحه بودجه سال 1391 کل کشور را در بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات مورد بررسی قرار داده است.
این گزارش‌ با هدف بررسی وضعیت اعتبارات و درآمدهای لایحه بودجه سال 1391 و تعقیب احکام مرتبط با فناوری اطلاعات و ارتباطات برنامه پنجم توسعه تهیه شده است. بر اساس یافته‌های گزارش فناوری اطلاعات و ارتباطات به‌رغم کاهش اعتبارات متفرقه به دلیل افزایش قابل توجه اعتبارات برنامه‌ای در لایحه سال 1391 نسبت به قانون سال 1390، اعتبارات رشد قابل ملاحظه 43 درصدی را داشته است؛ این رشد ناشی از مبالغ مندرج در بودجه برای اجرای وظایف دولت به‌منظور تحقق اهداف برنامه پنجم به‌ویژه شبکه ملی اطلاعات موضوع ماده (46) قانون برنامه پنجم توسعه است به ‌طوری که اعتبارات مربوط به توسعه زیرساخت و کاربردهای شبکه ملی اطلاعات بیشترین ارقام مندرج در بودجه بخش فاوا را به خود اختصاص می‌دهند.
سه طرح زیرساخت‌های شبکه ملی اطلاعات، مدیریت یکپارچه شبکه ملی اطلاعات و کاربردهای شبکه ملی اطلاعات به ‌منظور تحقق بخشی از اهداف بند «الف» ماده 46 قانون برنامه پنجم به عنوان طرح جدید در لایحه بودجه سال 1391 برای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات لحاظ شده است. این طرح‌ها دارای بیشترین مبالغ در میان طرح‌های جدید هستند. برای طرح زیرساخت‌های شبکه ملی اطلاعات در طول برنامه 9 هزار و 880 میلیارد ریال و برای هر یک از دو طرح دیگر 400 میلیارد ریال اختصاص داده شده است. به عبارت دیگر برای اجرای کل شبکه ملی اطلاعات حدود یک هزار میلیارد تومان بودجه در نظر گرفته شده است.
ICT در لایحه بودجه چه وزنی دارد؟
بررسی لایحه بودجه سال 1391 نشان می‌دهد اگرچه در مقام قیاس اعتبارات نسبت به سال 1390 رشد محسوسی دارد ولی این رشد ناشی از ورود اعتبارات شبکه ملی اطلاعات به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. اما علی‌رغم 50 حکم مرتبط با فاوا در قانون برنامه پنجم توسعه تغییر نگرشی به موضوع فناوری اطلاعات و ارتباطات دیده نمی‌شود. بنابراین بسیاری از ردیف‌ها نظیر سال گذشته بوده و در متن لایحه نیز حکمی که بتوان آن را تحول‌ساز دانست مشاهده نمی‌شود.
سهم بودجه فاوا در لایحه امسال به ازای مجموع اعتبارات متمرکز و برنامه‌ای معادل 12 هزار و 652 میلیارد ریال است که این رقم تنها 77/0 درصد از اعتبارات عمومی بودجه را دربر می‌گیرد. این در حالی است که مجموع اعتبارات فاوا در سال 1390 رقمی معادل هشت هزار و 841 میلیارد ریال بوده و 52/0 درصد از بودجه عمومی را شامل شده است. سهم اعتبارات فاوا طی سال جاری در مقایسه با سال 1390 رشد قابل ملاحظه 43 درصدی را نشان می‌دهد. رشد بودجه فناوری اطلاعات و ارتباطات در لایحه سال 1391 از این جهت چشمگیر است که به‌رغم رشد بسیار اندک بودجه عمومی در لایحه امسال نسبت به قانون بودجه سال 1390 (حدود سه درصد) رشد 43 درصدی را در بودجه بخش فاوا شاهد هستیم.
بخشی از این رشد 43 درصدی به این دلیل است که در بودجه سال گذشته هزینه فعالیت‌های فضایی از اعتبارات مربوط به فاوا حذف شده بود اما در سال جاری دوباره این هزینه در اعتبارات بخش فاوا جای گرفته است؛ رقمی معادل یک هزار و 145 میلیارد ریال که اگر حتی همین هزینه با بودجه فاوای سال قبل جمع زده شود، باز هم شاهد رشد 25 درصدی اعتبارات فاوا نسبت به سال گذشته هستیم.
با این حال در فاصله سال‌های 86 تاکنون سهم فاوا از اعتبارات عمومی همواره با روند افزایشی روبه‌رو بوده است، هر چند شاید به‌رغم رشد 43 درصدی اعتبارات فاوا در لایحه بودجه سال جاری، این روند رو به رشد هرگز به سالی همچون سال 86 که سهم فاوا از بودجه عمومی به بیشترین میزان خود یعنی بیش از یک درصد رسیده بود، نرسد. 
 در لایحه بودجه سال‌های 90 و 91 چیزی در حدود یک‌سوم از درآمدهای بخش فاوا به اعتبارات لازم برای توسعه این بخش تخصیص داده شده است. به صورتی که در سال 1391، 33 هزار میلیارد ریال درآمد برآورد شده که بررسی میزان تحقق در سال‌های گذشته نشان از واقعی بودن این برآورد می‌دهد به ‌طوری که علاوه بر این درآمد در بخش درآمد هزینه‌های ردیف‌های متفرقه مازاد درآمد هم پیش‌بینی شده است. اما در خصوص اعتبارات، بررسی‌ها همچنین اظهارات مسوولان وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نشان از عدم تخصیص کامل این اعتبارات در سنوات گذشته می‌دهد. بنابراین نظیر سال‌های گذشته بخش فاوا یک بخش سودده برای دولت منظور شده است و نه بخشی توسعه‌ای که دولت باید برای آن اعتبارات از بودجه عمومی تامین کند. دو نکته قابل اشاره در این خصوص وجود دارد؛ اول اینکه در صورت تخصیص بیشتر به حوزه فاوا تا حدی که نزدیک به درآمد آن باشد توسعه این بخش سریع‌تر به اهداف خود می‌رسد کمااینکه در بررسی میزان تحقق اهداف برنامه چهارم یکی از شاخص‌ها عدم تخصیص اعتبارات برآوردشده در سند توسعه‌بخشی برنامه بود.
دوم اینکه در صورت سرمایه‌گذاری بیشتر دولت در این بخش حتما درآمدهای دولت از این بخش بیشتر خواهد شد، بنابراین این سرمایه‌گذاری که زودبازده نیز هست می‌تواند برای دولت سودآورتر از بسیاری از بخش‌های دیگر باشد و موجب کاهش اتکا به درآمدهای نفتی شود.
رقابت نفسگیر آی‌تی با طلای سیاه
مقایسه برآورد درآمدهای لایحه بودجه سال 1391 با قانون سال 1390 نشان از رشد 9/29 درصدی درآمد حاصل از فعالیت‌های بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات می‌دهد. به ‌طور کلی بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات برای دولت یک بخش سودآور نظیر نفت است زیرا تفاوت سرجمع درآمدهای اخذشده در مقابل هزینه‌های بخش فاوا در بررسی لوایح و قوانین بودجه از 10 سال گذشته تاکنون همیشه مثبت و با اختلاف معناداری بوده است. برای مثال در برآورد بودجه سال جاری 33 هزار میلیارد ریال درآمد پیش‌بینی شده و در مقابل به نظر نمی‌رسد پرداختی اعتبارات این بخش به یک‌سوم آن هم برسد.
در لایحه بودجه سال جاری، درآمد حاصل از فعالیت‌های اپراتورهای جدید کاهش داشته که به نظر می‌رسد برای اپراتور چهارم درآمدی منظور نشده است. ضمن اینکه برای اپراتورهای جدید نظیر خدمات تلفن اینترنتی نیز تدبیری اندیشیده نشده است تا از حالت پیمانکاری شرکت زیرساخت به اپراتور تحت نظارت کمیسیون تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ارتقا یابند و در ضمن فضای این بخش از بازار رقابتی شود.
نکته قابل توجه دیگر کاهش درآمدهای مربوط به حق استفاده از فرکانس است که امسال 20 درصد کاهش خواهد داشت که این موضوع با روند توسعه‌بخشی در تناقض است.
درآمد غیرمنطقی ثبت احوال در بودجه
یکی از موارد قابل توجه دیگر در بخش درآمدها رشد درآمدی در ارائه خدمات الکترونیکی سازمان ثبت احوال کشور است. در یکی از ردیف‌های درآمدی سازمان ثبت احوال مبلغ 300 هزار میلیون ریال به عنوان درآمد حاصل از ارائه خدمات الکترونیکی به اشخاص حقیقی و حقوقی (دولتی و غیردولتی) در نظر گرفته شده است.
اول اینکه این سازمان یکی از مهم‌ترین وظایف حاکمیتی یعنی ثبت و احراز وقایع هویتی را انجام می‌دهد که این وظایف نباید منجر به درآمد شود. دوم اینکه بر اساس بند «ب» ماده (46) قانون برنامه پنجم توسعه دستگاه‌های اجرایی ملزم به اشتراک‌گذاری اطلاعات به‌ صورت رایگان شده‌اند و نکته سوم در این خصوص حکم بند «ج» ماده 46 قانون برنامه پنجم است که بر اساس آن تا پایان سال دوم باید کلیه استعلامات بین دستگاه‌ها الکترونیکی شوند، بنابراین این حسابداری درآمدی برای ارائه این خدمت مانع اصلی برای تحقق برنامه خواهد بود. خدمات احراز هویتی از جمله خدماتی است که الکترونیکی شدن فرآیند ارائه بسیاری از خدمات دولتی وابسته به آن است و بسیاری از دستگاه‌های اجرایی نیازمند دسترسی مستمر به آنها هستند، از این رو با توجه به این بخش از خدمات که مربوط به دولت است و باید رایگان باشد رشد درآمدی ثبت احوال که اساسا این خدمت را باید رایگان ارائه دهد، منطقی نیست.
اعتبارات فاوا در لایحه بودجه
اعتبارات به دو بخش ردیف‌های متمرکز (متفرقه) و برنامه‌ای تقسیم‌بندی می‌شود. اعتبار ردیف‌های متفرقه فاوا در لایحه بودجه سال 1391 نسبت به قانون بودجه سال 1390 با کاهش روبه‌رو شده است و از پنج هزار و 274 میلیارد ریال به چهار هزار و 995 میلیارد ریال رسیده است. البته کاهش این ردیف‌های متمرکز در صورتی که اعتبارات مورد نیاز بخش به اعتبارات برنامه منتقل شود، مثبت ارزیابی می‌شود و گاهی در جهت برنامه‌ای شدن بودجه است. در لایحه بودجه امسال سه ردیف جدید برای هزینه فعالیت‌های فضایی، صدور کارت ملی هوشمند و تعویض سندهای مالکیت برای اجرای ثبت نوین در نظر گرفته شده که هر سه به ‌واسطه ماهیت برنامه‌ای قابل انتقال به بخش برنامه‌ها هستند.
همچنین اعتبار مربوط به سازمان فناوری اطلاعات کاهش قابل توجهی داشته که ناشی از اعطای اعتبار مورد نظر در بخش برنامه‌ای به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است.  از سویی اعتبار مربوط به خدمات عمومی اجباری روستایی (USO) رشد 40 درصدی را نشان می‌دهد اما به نظر می‌رسد شکاف دسترسی روستاها با مناطق شهری با این هزینه‌ها کاهش پیدا نمی‌کند. همچنین ردیف مربوط به توسعه زیرساخت‌های بخش ارتباطات و فناوری اطلاعات که مشروط به تحقق درآمد مازاد بر 28 هزار میلیارد ریال (بازپرداخت تا معادل 60 درصد مازاد) شده است، نسبت به سال گذشته دو تغییر دارد. اول اینکه درآمدهای درج‌شده در بخش درآمدی سال 90،‌ 25 هزار میلیارد ریال بود که امسال با 29 درصد رشد روبه‌رو شده است. ضمن اینکه حرف ربط «تا» در جای بی‌ربطی نشسته است زیرا باعث می‌شود به جای 60 درصد مازاد درآمد کسب‌شده،‌ دولت اجازه داشته باشد حتی کمتر از یک درصد هم هزینه زیرساخت‌های مربوط به شبکه ملی اطلاعات بکند.  اعتبارات ردیف‌های متمرکز (متفرقه) در بخش فناوری اطلاعات و ارتباطات از قانون بودجه سال 1385 تا لایحه بودجه سال 1391 غالبا از رشد برخوردار بوده است. اگرچه در سال جاری این رقم با کاهش شش درصدی روبه‌رو است و به نظر می‌رسد بسیاری از ردیف‌های متمرکزشده قابلیت برنامه‌ای شدن را دارند. بودجه‌ریزی غیربرنامه‌ای دو پیامد اساسی به دنبال دارد. در این روش برنامه‌های مشخص فاوا در بودجه سالیانه تثبیت نمی‌شود و از این حیث دستگاه‌ها برای هزینه مستمر و طرح‌های تملکی حوزه فاوا محل تامین اعتبار پیش‌بینی‌شده‌ای ندارند، ضمن اینکه در تنظیم لایحه بودجه نیز فعالیت‌های فاوا از سهم کمتری برخوردار می‌شود. از طرف دیگر تخصیص بودجه‌های درآمد- هزینه‌ای با اما و اگر روبه‌روست و معمولا در نیمه دوم سال انجام می‌شود. از این رو دستگاه اجرایی مربوطه برای مبادله موافقتنامه‌ها با کمبود زمان روبه‌رو شده و نمی‌تواند اعتبار مورد نظر را به ‌صورت کارآمد و طی سال جذب کند. اما در قسمت ردیف‌های غیرمتمرکز و برنامه‌ای، ردیف‌های متعددی در لایحه بودجه سال 1391 به اعتبارات برنامه‌ای فناوری اطلاعات و ارتباطات اختصاص دارد. اعتبارات برنامه‌ای در لایحه امسال نسبت به قانون سال گذشته از رشد قابل توجه 115 درصدی برخوردار شده است. البته درصد بیشتر این رشد ناشی از جابه‌جایی اعتبارات متمرکز به بخش برنامه‌ای است. نظیر اعتبار دو هزار و 340 میلیارد ریالی که برای شبکه ملی اطلاعات منظور شده است و برنامه پژوهش‌های کاربردی که رشد قابل توجهی دارد و در مقابل ردیف‌های متناظر این دو بخش در اعتبارات متفرقه کاهش پیدا کرده‌اند.  در بخش اعتبارات برنامه‌ای فاوای لایحه بودجه امسال دو عدد وجود دارد که در مقایسه با سال گذشته 15 برابر شده است. یکی متعلق به برنامه راهبری امور فناوری اطلاعات است که در لایحه بودجه سال جاری رقمی معادل دو هزار و 803 میلیارد و 627 میلیون ریال برای آن در نظر گرفته شده در حالی که این رقم سال گذشته معادل 174 میلیارد و 276 میلیون ریال بود. حجم عمده این افزایش بودجه به دلیل اجرای پروژه شبکه ملی اطلاعات است. عدد دیگر هم مربوط به برنامه پژوهش‌های کاربردی است که رقم آن در بودجه امسال معادل 163 میلیارد و 244 میلیون ریال برآورد شده در حالی که سال گذشته این رقم معادل 9 میلیارد و 722 میلیون ریال بود. در اعتبارات برنامه‌ای لایحه بودجه امسال ردیف بودجه‌های برنامه نظام اطلاعات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری ایثارگران، برنامه مدیریت اطلاعات نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و برنامه توسعه بانک‌های اطلاعات شهرسازی و معماری حذف شده است.
رشد 8 برابری اعتبارات رگولاتوری
اعتبارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و همچنین سازمان رگولاتوری در لایحه سال 1391 از رشد بسیار بالایی در مقایسه با قانون بودجه سال 90 برخوردار هستند، به‌ طوری که در بودجه هر یک به ترتیب شاهد رشد 333 و 843 درصدی هستیم. بخشی از افزایش اعتبارات وزارت ارتباطات ناشی از کاهش اعتبارات سازمان فناوری اطلاعات ایران و تجمیع اعتبارات آن در اعتبارات این وزارتخانه است.
چند طرح جدید
بررسی پیوست طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه سال جاری نشان می‌دهد علاوه بر طرح‌هایی که در سال گذشته وجود داشتند چند طرح جدید نیز افزوده شده است. در این بین دو طرح جدید با عناوین «ایجاد آرشیو الکترونیکی واحدهای ثبتی در مشهد، شیراز و اصفهان» و «تامین تجهیزات آرشیو الکترونیکی اسناد سجلی» متعلق به سازمان ثبت احوال است. این دو طرح جایگزین طرح قبلی سازمان ثبت احوال با عنوان مرمت و آرشیو الکترونیکی اسناد سجلی کشور شده است. طرح جدید دیگری برای سازمان بازرسی کل کشور با عنوان توسعه نظارت الکترونیکی در نظر گرفته شده است. از دیگر طرح‌های جدید می‌توان به طرح گسترش فناوری اطلاعات و ارتباطات در ستاد مبارزه با مواد مخدر و تامین تجهیزات اجرایی وظایف حاکمیتی و امنیتی آی‌تی در وزارت اطلاعات اشاره کرد. به نظر می‌رسد با وجود ظرفیت‌های قانون برنامه پنجم توسعه و اعتباراتی که در لایحه بودجه سال 1391 منظور شده است می‌توان انتظار داشت امسال بسیاری از اهداف مورد نظر برنامه تحقق یابد.